Jarenlang leek de logica van klimaatbeleid overzichtelijk: maak uitstoot duurder en de economie beweegt vanzelf richting schonere alternatieven. Inmiddels groeit in Den Haag het besef dat de werkelijkheid van de transitie complexer is. De nationale CO₂-heffing voor de industrie wordt in dat licht heroverwogen. Het kabinet zoekt naar instrumenten die beter aansluiten bij de werkelijkheid van een transitie. Ook het rapport van de overlegtafel over de CO₂-heffing laat zien dat het vertrouwen in één dominant beleidsinstrument is afgenomen en dat er behoefte is aan een breder pakket aan maatregelen dat beter aansluit bij de praktijk van de transitie.
Die ontwikkeling is verstandig. Niet omdat de klimaatambitie zou zijn verminderd, maar omdat steeds duidelijker wordt dat prijsprikkels alleen werken wanneer er ook een realistisch handelingsperspectief bestaat. Beprijzen kan richting geven, maar alleen wanneer bedrijven en sectoren daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om hun processen en ketens aan te passen. Zonder dat perspectief verandert een prikkel al snel in een kostenpost.
Juist in de overgang naar een circulaire economie is dat onderscheid van groot belang. Nederland wil minder afhankelijk worden van primaire grondstoffen en tegelijkertijd de klimaatimpact van productie en consumptie terugdringen. Dat vraagt om een sterke infrastructuur voor hergebruik, recycling en het terugwinnen van grondstoffen uit afvalstromen. Nationale belastingmaatregelen moeten die ontwikkeling ondersteunen, niet onbedoeld belemmeren.
Waar de theorie ophoudt
Het idee achter een heffing is eenvoudig en onder de juiste omstandigheden ook logisch. Wie een activiteit duurder maakt, moedigt bedrijven en consumenten aan om naar schonere alternatieven over te stappen. Dat werkt vooral in markten waar alternatieven binnen bereik liggen en gedrag relatief snel kan meebewegen.
In de praktijk van afvalverwerking en grondstoffenterugwinning ligt dat anders. Voor een aanzienlijk deel van de afvalstromen bestaan op korte termijn nog geen volwaardige alternatieven, mede omdat producten nog niet zijn ontworpen met hergebruik en hoogwaardige recycling als uitgangspunt. Een hogere heffing zorgt dan niet automatisch voor minder vuilverbranding, maar wel voor hogere kosten op hetzelfde volume. Omdat afvalstromen zich bewegen in een internationale markt, verschuift verwerking naar landen met andere tarieven. Uit analyses van onder meer PwC blijkt dat dit mechanisme al zichtbaar is. De uitstoot verdwijnt daarmee niet en de vraag naar capaciteit evenmin.
Wat wel verschuift, is de locatie waar afval wordt verwerkt en waar grondstoffen opnieuw worden teruggewonnen. Dat raakt direct aan de strategische positie van Nederland in de circulaire economie. Wanneer verwerkingscapaciteit en recyclingactiviteiten onder druk komen te staan, verdwijnt ook een deel van de infrastructuur die nodig is om grondstoffen uit onze eigen afvalstromen opnieuw te benutten. Daarmee wordt Nederland afhankelijker van import van primaire grondstoffen, terwijl veel van die materialen al beschikbaar zijn in de eigen economie.
In deze context werkt een heffing niet als een prikkel tot ander gedrag, maar als een kostenpost op een activiteit die nog niet vermeden kan worden. Wat op papier een prikkel tot verandering is, verandert in de praktijk in een route naar het kerkhof van failliete recyclingbedrijven. Terwijl juist die bedrijven helpen om grondstoffen in Nederland te houden en opnieuw bruikbaar te maken.
Wat er in de praktijk gebeurt
Wanneer de prijs stijgt maar het handelingsperspectief beperkt blijft, reageren markten vaak anders dan beleidsmakers beogen. Investeringen worden uitgesteld, omdat het onzeker is of nieuwe installaties of technologieën rendabel blijven. Projecten schuiven op. Afvalstromen vinden hun weg naar andere landen waar verwerking goedkoper is.
Daarmee verplaatst niet alleen economische activiteit zich over de grens. Ook de regie over grondstoffenstromen verdwijnt. Voor een land dat inzet op strategische autonomie, circulariteit en een duurzame economie is dat een risico. Want juist de sector die afval verwerkt en grondstoffen terugwint vormt een essentieel onderdeel van de circulaire infrastructuur. Wanneer die infrastructuur verzwakt, wordt het moeilijker om materialen in eigen land opnieuw te benutten.
De grens van beprijzen
De lopende discussie over de nationale CO₂-heffing laat zien dat Den Haag steeds nadrukkelijker erkent dat uitvoerbaarheid en effectiviteit hand in hand moeten gaan. Dat inzicht is ook relevant voor het bredere fiscale beleid rond afval en grondstoffen. In de circulaire economie ontstaat vooruitgang niet door één enkele knop verder in te drukken, maar door een combinatie van factoren: productontwerp, investeringen in recyclingtechnologie, infrastructuur voor inzameling en verwerking, en een stabiel en voorspelbaar beleidskader.
Nederland heeft daarom behoefte aan klimaat- en grondstoffenbeleid dat verder kijkt dan de korte klap van één nationale prikkel. Beleid dat niet alleen corrigeert, maar ook faciliteert. Want de transitie naar een circulaire economie vraagt uiteindelijk niet alleen om het duurder maken van het oude systeem, maar vooral om het mogelijk maken van het nieuwe.
Wouter van Aggelen
Directeur Corporate Affairs bij REMONDIS Nederland